財稅體制改革應厘清五方面問題

萬聯證券研究所負責人傅子恒

針對我國財稅體制改革方面的思路問題，筆者認為需要重點從五個方面進行把握。

首先，需充分考慮我國的基本經濟制度與國情。公有制主體決定了國家在財政收入取得方面具有寬厚的基礎與潛力，決定了在重要問題解決過程中巨大的物質籌集與社會動員能力，但同時也決定了國家在財政支出方面更需保障受益主體的“公共性”以及全民普惠性，這是由制度性質所要求的。而在國情方面，我國依舊面臨著區別于發達國家與其他發展中國家的巨大城鄉“二元”差距、地域差距、階層差距，以及收入分配、教育、公共醫療服務、機會發展等諸多方面的不平等、不均衡等各種基本矛盾，這種矛盾決定了我國財政在收入取得、支出范圍、支出方式等方面與其他國家有著巨大的不同。

就體制而言，我國政府總體的財政職責較之其他國家廣闊而深遠。回顧來看，這一體制成就了新中國建國60年以來的進步發展、巨大經濟民生問題的解決。同時，它也存在著各種弊端。基于基本國情與發展軌跡的不同，我國城鄉、地域、收入方面的差距以及各類發展機遇不公平等問題的解決，也對政府財政公共支出職責、義務提出了規定性要求，財稅體制改革在目標與方法設計時必須考慮這種制度與國情，尊重這種制度與國情。

其次，需要明晰與厘清政府與市場的邊界。政府與市場都是經濟發展與社會進步的具體手段，而發展經濟的目標是促進與滿足全體國民物質福利與精神生活水平的持續提升，這也是社會文明進步的體現。但作為工具，政府與市場作用的基礎與前提各不相同。市場經濟作為一種制度模式與思想學說，一般公認的理解是政府發揮作用的領域在于維護正常的公平交易秩序，保障國家與國民安全，以及當市場無法有效地配置資源（出現所謂的“市場失靈”），出現競爭失敗、外部負效應、收入與財富分配不公、非自愿失業大量存在、公共物品供給不足、信息不完備與不對稱、經濟自發波動帶來資源與秩序破壞等問題時，政府需要出面進行解決與干預。

除此之外，各類主體自發交易行為完全由市場進行配置解決，是市場發揮更基礎的資源配置作用。基于上述對政府與市場的認識，財稅體制改革的方向在于謹守政府自身作用的邊界，減少政府對經濟過程進行直接的干預，即政府行為不得“越界”；而同時也必須強調與明確，政府與市場二者在各自邊界之內的作用應當強化而不是削弱，過去以及目前一直存在的問題是，政府在不該作為的地方作為，而在理應發揮作用的地方卻沒有很好地作為。

第三，需要行政、國有資產管理體制改革以及政府職能轉變等改革協同、配套推進。我國近年來為社會廣泛詬病的“土地財政”問題、地方政府顯性與隱性債務膨脹等問題，其根源即與政府官員考核、選拔評價機制直接關聯，經濟發展“唯GDP論”的政府績效評價機制，促使地方官員不計代價地追求短期經濟增長，土地于是很自然地被用作取得權益性財政收入的重要工具。而地方政府隱形債務的膨脹，又與地方政府重大決策缺乏科學決策程序與機制以及必要的監督高度相關，這些方面涉及到我國現行的人民代表大會、各獨立的監管部門以及政府層級之間的垂直業務職能部門之間的體制、職能劃分以及日常的行政決策與管理作為等問題，已超出由財政所能獨立解決的范疇，需要推進行政體制改革才能解決。

財稅體制改革與國有資產管理體制改革高度相關。廣義而言，國有資產管理涉及公共資產與公共資源的收入、支出，也屬于財政范疇，在收入方面，國有資產收入活動首先應當納入財政預算管理范圍之內。從支出角度來看，國有資產的所有制性質屬于全民或者集體所有，理論上來說，“全民所有制”的性質要求國有資產收益應當由“全民共享”，而現階段我國國有企業的利潤分配與其性質要求的這一匹配度相差甚遠，有著巨大的改革空間。

國有資產經營涉及國有資產保值與增值的實現方式問題，就認識而言，國有資產必須明晰“贏利”與“公益”的邊界，不同類別的國有資產應當分別擔負不同的職責功能，納入不同的管理范疇，對應于不同類別的財政收入與支出承擔類型。此外，作為公共資產、公共資源而存在的國有資產同時也可以是國家宏觀調控的財政政策工具，通過不同階段的收縮規劃調整，而擔負一定熨平經濟周期、穩定經濟社會的作用。總之，國有資產管理不能游離于財政體制改革之外，由此也可以看出與其他國家相比，我國財政政策具有廣闊的空間彈性。

第四，需要遵從權責對等原則。財政的權責對等問題是不同利益主體收入、支出之間的權利與責任匹配問題，涉及納稅主體的權責對等，也涉及財政實施主體（比如中央與各層級地方政府之間）的財權與事權的匹配對等問題。目前當務之急的改革方向是，應當歸還于保障納稅主體對所納稅款去向與使用方面的知情權及重大問題的決策參與權、監督權，優化中央、地方政府之間的財政分權機制，分稅制改革、房產稅推行等即需要從這一原則進行統籌規劃。

第五，需對自身職能進行優化。目前市場討論的熱點在于建立科學的財政預算管理機制，財政收入與支出透明化。對財政支出強化監管等幾個方面，筆者認為，后續需要推進的是應當建立科學的單項財政收入與支出的評價、反饋機制，建立全面、完整、詳盡的政府公共收入與支出信息披露平臺，并保證高效運行以更便捷地滿足社會各界需求。在對政府支出的單項評價機制的基礎上，最終探索建立科學、嚴謹的政府績效的全面評價機制。這些問題已經“延伸”到財政改革內容、也即是“改什么”的方面，而如何推進改革，基于上述認識基礎，相對而言就成為微觀層面的“戰術”問題。

國務院發展研究中心日前向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案，就改革領域而言，方案提出行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制、對外開放八個重點領域的改革方略，這八個領域的改革多有交疊重合，又互相影響甚至互為條件。