違法占地案的荒唐執法：8年四道“處罰令”，每平方米只罰1元錢

保護農用地不被侵占是國土資源管理部門的使命。然而，在廣東省陽江市，一宗數萬平方米農用土地在被非法征用過程中，8年來當地國土部門連下4道土地行政處罰決定書，非法征地行為不僅未得到阻止，相反占地面積卻越來越大。

記者調查發現，面對行政處罰，當事人一邊認罰一邊繼續違法，當地國土部門卻一直按每平方米1元錢予以罰款。如此荒唐的執法囧事為何會發生？

國土部門4次叫停  一邊認罰一邊違法

2007年2月，個體老板洪萬來與陽東縣東城鎮房地產開發公司簽訂《代征土地協議書》，征用該鎮金村村委會西坑一帶10余萬平方米土地，明確由東城房地產公司負責報批該宗土地，協助理順相關職能部門關系，而洪萬來負責征地補償等一切費用，以及按規劃要求平整土地。

由于涉事土地為農用地，根據我國《土地管理法》等相關規定，征用土地必須經相關政府部門批準，取得農用地轉為建設用地批準文號后才能對土地實施征用。土地的征用必須由市、縣人民政府組織實施。這意味著洪萬來與東城房地產公司的代征地協議一開始就是非法的。

就在洪萬來開始推土時，廣東省國土廳通過衛片執法發現了這一問題，并要求陽東縣國土局跟進處理。2008年10月25日，東陽縣國土局同一天出具了兩份土地行政處罰決定書。

面對處罰，洪萬來按要求交了罰款，也復耕復綠，但他并未停止非法征地行為。數據顯示，洪萬來在被處罰之后依然將征地賠償款支付給東城房地產公司。如2009年2月20日支付了135萬元、2009年4月28日支付了144094元。

2010年3月21日，陽東縣國土局作出第三張土地行政處罰決定書。與之前如出一轍，洪萬來認罰，但事后依然“我行我素”，進而在涉事土地上建設起多棟建筑物。

由于陽東縣在2015年改制為陽東區，同年5月21日，陽江市國土局作出第四張土地行政處罰決定書。記者調查發現，8年來，當地國土部門連下4道“處罰令”，不僅未能從一開始就阻止洪萬來違法征地，反而在一邊處罰一邊違法的拉鋸過程中，7萬多平方米土地被堂而皇之征出來。如今涉事土地被洪萬來用高大的鐵皮圍墻團團圍住，外人無法進入。從一路之隔的民房頂樓望去，可見多棟建筑物和水泥樁，一條用水泥鋪就的大馬路橫穿整片土地。

占地有恃無恐  處罰每平方米1元錢

記者調查了解到，涉案土地在2012年才經廣東省政府批準由農用地轉為建設用地。在未取得土地使用權的情況下，洪萬來竟然荒唐利用非法占有的上萬平方米土地成立了“萬來園林綠化工程公司”，經營范圍包括園林綠化、花圃種植、銷售園林花草樹木。洪萬來為何有恃無恐？

處罰隔靴搔癢是重要原因。記者在前三份決定書上看到，洪萬來從2008年至2010年非法占有土地面積為26357.8平方米，而罰款也為26357.8元，罰款標準僅為1元/平方米。對此，陽江市陽東區國土局相關負責人如此解釋，根據國家相關規定，對未經批準非法占用土地，處非法占用土地每平方米30元以下罰款，“1元錢符合國家處罰標準”。

更難以置信的是，當地國土部門竟然對這樣的違法占地行為無計可施。當地國土部門稱，從2008年開始，陽東區政府也多次組織城管、建設、國土等綜合執法力量前往現場強拆，但最后都不了了之。

根據中華人民共和國《土地管理法》相關規定，對非法占用土地行為的處罰方式，除了罰款、恢復土地原狀外，還需責令退還非法占用的土地，但前三份處罰決定書卻未提及。對此，陽東區國土局執法人員卻回應稱：“圍墻是后來才建的，當時洪萬來既沒有圍閉土地，也沒有在土地上建房子，我們很難界定其是否占有土地。”

有律師認為，所謂占有就是享有對土地的收益權。建圍墻只是占有土地的一種表現形式。洪萬來利用涉事土地搞園林綠化經營，其本質就是對土地的占有。正是因為沒有責令讓其退出非法占有的土地，留下隱患。

“文書式”執法只做樣子  防違法須加大問責

目前，《代征土地協議書》已被當地法院判決為無效協議。面對這起一開始就違法的征地行為，表面看來，當地國土部門按相關法律程序下發了土地行政處罰決定書，不可謂不“盡職盡責”。

然而，事實果真如此嗎？在陽江市國土局作出第四份處罰決定書之后，洪萬來不服向廣東省國土廳申請復議。2015年9月23日，廣東省國土資源廳聽證后認為，雖然陽江市國土局對洪萬來非法占用土地行為的認定，定性準確，但未能舉證證明洪萬來的非法占地建房行為是在2010年第三次行政處罰后新發生的違法行為，因擔心同一違法行為重復處罰撤銷了第四份處罰決定書。

涉事土地離陽東區國土局距離并不遠，洪萬來的違建行為可謂在國土部門眼皮底下進行，而當地國土部門在其長時間的違建過程中竟然沒有前往取證，令人不可思議。

陽江市一人大代表認為，當地國土部門不斷下發處罰決定書，白紙黑字看起來似乎是依法行政，各項程序完備，但細細梳理會發現，這種“文書式執法”只是做做樣子，不敢硬碰硬，其本質就是一種“惰政”“懶政”，執法窘態顯露無遺，影響了法律權威。

陽江市陽東區國土分局執法大隊不愿具名的負責人也坦承，陽東區國土分局除了領導班子成員由陽江市國土局決定外，整個分局的人財物都由同級政府說了算，很多時候對某些項目就只能睜只眼閉只眼。

廣東省國土廳黨組成員、執法局局長李師表示，一些黨政領導干部在建設工業園區、上馬重點項目征地時，存在“重發展、輕依法”的現象，常常抱有“因公違法”可以原諒、可以不追究的想法。要防止土地違法，關鍵是要加大對黨政領導的問責力度。新華社