開發與保護云南“大”文旅的多選題和必答題

得天獨厚的旅游資源，使得云南成為全國最具文旅產業發展條件的省份之一。 然而，今年5月，一紙來自中央生態環境保護督察組的通報，再次將云南文旅項目開發與環保之間的矛盾擺上臺面。 整改令發出之后，云南的文旅產業從認識到行動上發生了怎樣的變化？ 當優勢資源發展與環境保護約束共同擺在面前，云南文旅又該如何做好選擇題和必答題？ 資本看好資源 2012年，云南提出建設“十大歷史文化旅游項目”，預估總投資近千億元，遍布昆明、曲靖、玉溪等8個州市；2016年，云南省又首次公開提出打造“全域旅游”三年行動計劃，足以看出該省試圖快速做大做強文旅產業的野心。 云南豐富獨特的文旅資源曾經吸引眾多房企扎堆進入云南，如萬科、華僑城、融創、綠地等，令云南成為繼海南之后的另一文旅熱土。 昆明陽宗海區域俯瞰圖片來源：視覺中國 據不完全統計，截至目前，僅在省會昆明及其周邊真正落地的文旅項目就已超過20個，多分布于滇池、撫仙湖沿線，以及嵩明、安寧等生態資源優越之地，融創、華僑城、綠雅居樂、綠地等頭部玩家更是在此斥重資搶灘布局，半數以上建設體量少則千畝級，多則上萬畝級。 2013年11月，影視明星李亞鵬在麗江召開雪山小鎮發布會，高調宣布進軍房地產，聲稱總投資將達35億元。這是云南較早亮相的文旅項目標志性事件。 而國內文旅地產巨頭華僑城，則是在繪下大文旅藍圖后，云南一直期望引入的企業。在2017年昆明南博會期間，華僑城與云南省政府正式簽約，將構建三大平臺參與云南全省旅游大開發，并與德宏州、普洱市等地州市簽訂合作協議，涉及總投資逾千億元，并公開表示將把云南作為集團第二總部。 此后，華僑城在云南一路高歌猛進，先后戰略重組云南世博旅游集團、云南文投集團等省屬國企，以及與云南城投等合作，打造了普洱茶康養小鎮、德宏生態田園耕讀館、西雙版納歡樂雨林、九鄉旅游區、巍山古城、建水古城、保山夢幻騰沖溫泉度假區等多個文旅項目。 與華僑城在文旅方面有著同樣野心的當屬融創。自2016年正式進入云南后，融創先后在昆明、西雙版納、昭通落定4個文旅項目，另有多個文旅項目正在建設中。而從全國布局來看，云南也是融創文旅項目占比最高的省份。 此外，雅居樂2011年首入瑞麗，成為最早入滇的文旅地產開發商，并先后在騰沖、西雙版納分別打造了雅居樂云南原鄉、雅居樂西雙林語兩大文旅重鎮；2019年，寶能集團布局云南的首個文旅項目落子騰沖，投資額逾400億元；云南城投也先后打造了楠景新城、昆明茶馬花街、安寧溫泉山谷等多個知名文旅地產項目……云南每個地州幾乎都有幾個文旅項目，且半數以上建設體量少則千畝級，多則上萬畝級。 需要注意的是，云南九大高原湖泊更是文旅項目扎堆的核心區域。比如，在滇池，就有融創文旅城、滇池南灣·晉寧未來城、七彩云南古滇等項目；在陽宗海，布局有恒大華僑城·陽宗海、春城湖畔度假村以及桃花源·清風明月；在撫仙湖，則有太陽山國際生態旅游悠閑度假社區、撫仙湖華夏和諧文化園矣馬谷度假區、撫仙湖星空國際旅游度假社區、撫仙湖國際藝術小鎮等項目。 一份來自時代傳媒2019年發布的榜單顯示，截至2019年底，已在云南投資的房企包括碧桂園2000億元、萬達1700億元、綠地1200億元、萬科700億元、融創中國600億元等。 陽宗海某項目售樓處每經記者陳利攝 開發觸動的“紅線” 放眼云南全省，文旅項目主要集中于滇池、玉溪撫仙湖沿線，以及嵩明、安寧等生態資源優越之地，僅環滇池部分更是云集五漁邨小鎮、七彩云南等多個大型文旅項目。 今年5月，一份來自生態環境部的通報公開指出昆明晉寧長腰山過度開發嚴重影響滇池生態系統完整性問題。通報稱，圍繞滇池“環湖開發”“貼線開發”現象突出，長腰山區域被房地產開發項目蠶食，部分項目直接侵占滇池保護區，擠占了滇池生態空間。 來源：生態環境部官網 長腰山項目正是云南2012年“建設云南十大歷史文化旅游項目”之一的“七彩云南·古滇名城”一部分，諾仕達是該項目開發商。經過數年滾動開發，古滇名城已成為占地16000畝，集文化體驗、旅游觀光、休閑養生、商務會展、娛樂、辦公等為一體的大型文化旅游城市綜合體，包括滇池國際養生養老度假區等規劃。 2015年1月以來，諾仕達在長腰山區域陸續開建滇池國際養生養老度假區項目，項目規劃建設別墅813棟、多層和中高層樓房294棟，建筑面積225.2萬平方米。其中，面向滇池區域規劃建設別墅390棟、多層和中高層樓房25棟。 早前長腰山面向滇池區域部分已建成以及大量正在建設的別墅來源：生態環境部官網 然而，在這背后，諾仕達為房地產開發，侵占滇池保護區，頂風作案三次，屢教不改。 2016年7月，第一輪中央生態環境保護督察就指出，諾仕達集團建設的有關項目侵占滇池一級保護區，但此后諾仕達集團不僅沒有認真吸取教訓，反而變本加厲；2018年7月，第一輪中央生態環境保護督察“回頭看”，再次指出諾仕達等一些旅游地產項目“打擦邊球”；到了今年5月，中央第八生態環保督察組下沉督察時發現，長腰山90%以上區域擠滿了密密麻麻的樓房，整個山體被鋼筋水泥包裹得嚴嚴實實，基本喪失了生態涵養功能。 “負隅頑抗”兩次后，古滇名城違規部分最終被依法進行了拆除。此前7月底，《每日經濟新聞》記者在實地走訪時看到，拆除工作還在進行中，面向滇池的一側已重新種上了樹木。 7月末，古滇名城面向滇池的一側已重新種上了樹木每經記者陳利攝 古滇名城7月的拆除現場每經記者陳利攝 沿滇池“貼線開發”的另一重災區則是草海片區，這個在督查組通報中被指“大量房地產項目與湖爭地，‘寸土必爭’、‘寸步不讓’，環草海25公里湖濱帶被房地產等項目侵占”的區域內，寶能、金地等項目仍在正常施工、銷售。 記者7月實地走訪了解到，在草海5號片區，寶能·滇池九璽項目售樓部緊鄰滇池環湖路，最近處距離滇池一級保護區不足50米，售樓部內銷售人員正有序接待到訪客戶。 “緊鄰滇池”仍是項目的最大的賣點，在售樓部與環湖路之間的圍擋上開著一道“小門”：每當有客戶到訪，置業顧問必會推開小門帶領購房者直接領略項目鄰滇所能帶來的最為直觀的滇池風光。而與項目緊鄰的華夏·瀾臺府、中鐵建·諾德山海春風、金地·云海一號等項目均處于正常銷售、施工中。 記者7月走訪時的環滇部分項目現場情況每經記者陳利攝 不只滇池。 最為外界所知的撫仙湖，早在2013年6月，央視《經濟半小時》就曾對撫仙湖周邊違規開發實地調查，4個在建項目違規被罰，分別是九龍晟景、仙湖錦繡、太陽山、櫻花谷，主要涉及違法填湖、違法新建構筑物等方面。此前也已有多家媒體報道房地產開發項目對撫仙湖生態造成了嚴重威脅。 在陽宗海，原計劃修建的超五星級酒店圣托里尼酒店，其中一半屬于50米紅線范圍內開發，早已修建好了幾年仍未進行裝修，尷尬地矗立在陽宗海邊上。“現在還不知道要怎么處理，就是不讓裝修，也沒說要拆掉。”一華僑城員工告訴《每日經濟新聞》記者，不僅是圣托里尼酒店，原計劃在靠湖一側打造的美食街，如今也已落空。 已建好但未裝修的圣托里尼酒店每經記者陳利攝 記者在現場看到，在圣托里尼酒店不屬于紅線開發的一側，開發商將其中一小部分打造成了一個小型親子樂園。 “化妝”沖線的高爾夫球場 “國內的高爾夫球場看哪里？看云南。云南的高爾夫球場看哪里？看陽宗海。” 這是此前陽宗海區域項目置業顧問最愛提及的賣點。僅在陽宗海一帶，建成、擬建的高爾夫球場就有9個。然而隨著中央文件的一聲令下，陽宗海的高爾夫球場悉數關停整頓。 陽宗海某高爾夫球場每經記者陳利攝 根據《每日經濟新聞》此前報道，2004年，國務院辦公廳印發《關于暫停新建高爾夫球場的通知》（國辦發[2004]1號），要求各級政府一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。尚未開工的項目一律不許動工建設。對雖已辦理規劃、用地和開工批準手續，但尚未動工建設的項目，一律停止開工。7年后，國家發改委又下發《關于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》（發改社會[2011]741號），云南華僑城云海谷球場被列為整改類球場。 2013年3月1日，隨著《云南省陽宗海保護條例》的實施，云南華僑城項目被正式列入“三停”名單，并基本處于停業狀態。時至今日，該項目內投入巨資的高爾夫球場依然持續處于停業狀態，部分球場還成為了當地婚紗攝影取景地。 據了解，7年來，華僑城云海谷球場接受政府“清高”檢查、環保督察及正式整改通知多達70余次，現場檢查近50次，強制性拆除近10次，現場質詢會100多次，政府主管部門派十余個督查機構駐場監督“三停”，造成直接經濟損失數千萬元（不包含土地使用稅等政府行政費用、折舊攤銷及資本化利息）。 陽宗海某高爾夫球場的禁入通知每經記者陳利攝 事實上，高爾夫球場一度是云南旅游業邁向高端的招牌項目，得天獨厚的地理條件和氣候造就了眾多品質出眾的球場，也讓云南成為國內外高爾夫旅游的目的地之一。眾多文旅項目趨之若鶩，違規事件卻也隨之而生。 在今年的中央環保督察組通報中，銘真高爾夫球場赫然在列。據悉，球場占地703.64畝，5號、12號球道的全部區域，4號、6號、11號球道的部分區域，均位于滇池一級保護區內，侵占保護區456.68畝。 盡管2004年國家已有明確禁令，但2008年4月，球場以“戶外旅游休閑公園”名義獲得立項、土地規劃、建設施工、環境影響評價等手續，實際建設了銘真高爾夫球場，并于2010年5月投入運營。 陽宗海某高爾夫球場每經記者陳利攝 據《中國紀檢監察報》，2011年，國家開始開展“清高”工作。按照規定，該球場理應停止經營，但球場一直未落實要求，長期違規經營，僅2016年至2021年3月就累計營收1247.5萬元。2015年10月，昆明市政府劃定了滇池各級保護區范圍，相關部門下發通知，要求該球場“立即停業并退出滇池一級保護區范圍”，但其拒不退出。直至2018年底，業主方才在一級保護區范圍內的球場上象征性栽種少量樹木，球場功能并未消除，企圖蒙混過關。 需要注意的是，為推動招商引資，云南高爾夫的發展也一度得到地方政府的大力支持。如位于陽宗海區域內的春城湖畔曾是云南省向新加坡招商引資的明星項目，也是云南第一批高爾夫球場，于1993年規劃建設，1997年落成營業。因為有執照“傍身”，春城湖畔高爾夫得以一直營業。不過，隨著中央“八項規定”的執行，高端客源的流失也在加重，春城湖畔高爾夫度假區經營收益已遠不如從前。 開發與保護，選擇與平衡 在2007年9月1日起就已施行的《云南省撫仙湖保護條例》明確規定，在撫仙湖一級保護區內明令禁止以下行為：“新建、擴建或者擅自改建建筑物、構筑物；擅自取水或者違反取水許可規定取水；其他破壞生態系統和污染環境的行為。”但該條例又將在保護區內建設項目的審批權交由當地政府。其第22條規定，“在撫仙湖一級保護區內改建建設項目或者在二級保護區內新建、擴建、改建建設項目的，應當符合撫仙湖保護和開發利用規劃，經玉溪市人民政府批準后，按照基本建設程序辦理手續。” 又如，該條例17條規定，“禁止在撫仙湖沿湖面山開山采石、挖沙取土、興建陵園墓地。”但這條規定后面的附加條款又賦予當地國土資源部門自由裁量權，即撫仙湖保護范圍內允許采石、挖沙取土的范圍，由所在地縣國土資源行政主管部門會同水利、環境保護、林業等行政主管部門和縣撫仙湖管理機構劃定，報市人民政府批準后公布。 據2009年9月27日《云南日報》，玉溪市委、市政府出臺《關于加快全市旅游文化產業發展的決定》。市級財政決定從2010年起，每年投入旅游發展專項資金3000萬元，各縣區同時設立和增加旅游專項資金。“引進一家投資3億元以上的國際知名品牌五星級酒店，建成后獎勵引進項目地政府1000萬元”。 據《中國紀檢監察報》，“昆明滇池國家旅游度假區管委會履行主體責任不到位，為其長期違法違規提供‘保護’。”中央第八生態環境保護督察組有關工作人員表示。 生態環境部在通報中指出，當地黨委、政府政治站位不高，在滇池保護治理上態度不堅決、行動打折扣，標準不高、要求不嚴，只算小賬、不算大賬，只算眼前賬、不算長遠賬，沒有正確處理好發展與保護的關系。昆明市遲遲不按《云南省滇池保護條例》要求編制出臺滇池保護規劃，導致滇池保護長期無“規”可循，滇池“環湖開發”“貼線開發”現象愈演愈烈。云南省相關職能部門履職不到位，未及時指出并制止滇池長腰山等區域的違規開發建設問題。 “整改令”發出之后 毫無疑問，這些違規違法的開發行為，或多或少對云南湖泊生態造成了破壞。 以撫仙湖為例，由于別墅、豪宅、酒店、高爾夫球場項目扎堆，這個中國最大的深水型淡水湖面臨著日益嚴峻的生態風險。 此前，我國污染生態學創始人、云南大學生命科學學院教授王煥校曾對外公開表示，“高爾夫球場對湖泊生態破壞極大，因為高爾夫的草坪有嚴格要求，要對草坪經常施農藥化肥等，如果球場距離湖邊很近，一下雨，農藥化肥就流入湖泊帶來污染；而如果在湖泊的紅線內建別墅等建筑，它們的排污也都會影響湖泊生態。” 2013年發布的《撫仙湖流域禁止開發控制區規劃（2006—2020）》，將撫仙湖流域陸地區域劃分為開發區、控制開發區、禁止開發區和生態保護區四個區域，并將撫仙湖流域禁止開發區范圍從84.6平方公里擴展到226.96平方公里，開發區總面積縮減到46平方公里；到2014年，經過兩輪清理后，玉溪市將撫仙湖試驗區、核心區開發的項目數量從25個減少至13個，規劃用地從12.2萬畝減少到4.95萬畝。 時至今年5月，中央第八生態環境保護督察組對九撫仙湖區域違規項目龍晟景再次提出整改要求。一個月后，澄江市自然資源局發布了一份《關于暫停撫仙湖周邊部分地塊審批的通知》，要求暫停撫仙湖周邊包括廣龍旅游小鎮、湖畔圣水、撫仙湖國際峰會中心、櫻花谷、太陽山國際生態旅游悠閑度假社區、撫仙湖國際健康旅游谷等16個項目的規劃審批、施工、預售證審批等工作。 7月，拆違風暴中的長腰山每經記者陳利攝 “通知出來后，我們在那邊的項目就已經完全停工了。”一頭部房企云南區域負責人告訴《每日經濟新聞》記者，這次撫仙湖啟動的是面山建設項目長久熔斷機制，因此之后“項目是否需要調整規劃、何時復工都還是未知數”。 打擦邊球開發的房地產項目，同樣對云南生態造成嚴重危害。 對于已經被鋼筋水泥包裹得嚴嚴實實的長腰山，只能采取拆除違建，進行生態補償修復工作。7月底，《每日經濟新聞》記者現場調查發現，盡管違規建筑已基本拆除，重新種上了樹木，但大量擋土墻仍能清晰可見，原有林地、草地、耕地早已變成水泥地，不見蹤影。 7月，長腰山部分區域違建已經只剩建筑垃圾每經記者陳利攝 生態環保督察不僅是發現問題的“顯微鏡”，也是醫治痼疾的“手術刀”。在被督察發現滇池“環湖開發”等問題后，昆明市迅速開展整改工作，投入1700多人對滇池面山二級保護區內建筑進行拆除、復綠 與此同時，昆明市自然資源和規劃局也在5月發布一份“關于暫停滇池周邊部分地塊審批的通知”，稱根據中央環保督察組反饋意見，為避免滇池周邊“貼線開發”現象繼續蔓延，對滇池周邊部分地塊暫停辦理審批事項通知。 此后7月、8月，當地又連發多條關于“滇池流域”規劃編制的招標公告，計劃對滇池沿岸9大板塊，約4720公頃（約70800畝）范圍的區域進行規劃調整，進一步細化環滇池空間形態與城市天際線規劃，明確滇池流域承載人口上限和城鎮發展規模上限，劃定滇池保護緩沖帶。 景鑒智庫創始人周鳴岐告訴《每日經濟新聞》記者，按照相關規范進行合理開發，文旅綜合性開發和旅游地產可以做到生態平衡。因為商業開發跟生態保護并不一定是矛盾對立的，不管是從國際還是國內案例來看，不少項目即便進行了商業開發也沒有破壞生態，反而讓景觀更漂亮、美觀。其中的核心就是，以綠色生態理念為導向，文旅配套地產，而不是地產配套文旅。 與此同時，政府也需持續性加強監管職能，嚴格按章辦事，特別是一些招商引資項目，更需要在前期做好規劃，避免后期涉及到環保問題時出現停工、拆除等情況。 “一旦發生，除了會面臨整治時帶來的各種問題外，對城市營商環境的營造以及后續城市招商引資都會造成極大的負面影響。”周鳴岐說。 文旅康養產業也要花常開人常來 2021年云南省政府工作報告明確提出：打造健康生活目的地，創建國際康養旅游示范區。 云南萬億康養產業的謀劃，箭已上弦。 在云南省十四五規劃綱要的5個萬億級產業中，關于旅游文化業方面如下：打造康養旅游、文旅融合、戶外運動、研學科考、鄉村旅游、邊境跨境游等重點產品，打造一批集特色、品味和品牌于一體的“老字號”、“老品牌”。到2025年，全省旅游文化產業總收入達到2萬億元。 在健康服務業方面，則是要促進健康與醫療、養老、旅游、互聯網、體育、金融等深度融合，加快發展健康養生產業、健康旅游產業、智慧健康產業、健身休閑運動產業、健康保險業等。到2025年，全省健康服務業主營業務收入達到5000億元。 兩者指向的一個合體是打造世界一流“健康生活目的地牌”，即瞄準國際化、高端化、特色化、智慧化發展方向，聚焦以“文、游、醫、養、體、學、智”為主要內容的全產業鏈，以大滇西旅游環線、瀾滄江沿岸休閑旅游示范區、昆玉紅旅游文化帶、沿邊跨境文化旅游帶為支撐，建設國際康養旅游示范區，推動云南成為世人向往的健康生活目的地。 這也與云南省政府工作報告此次的描述再次高度吻合。 在云南融入“一帶一路”建設的關鍵時期，在國內經濟大循環的背景下，作為未來計劃打造萬億級別的文旅支柱產業，如何讓花常開、人常來? “區別于其他省份以觀光為主的旅游，海南和云南旅游都是典型的度假游，這對于氣候、環境的要求是比較高的。云南要實現這萬億產業的康養目標，歸根結底要做好兩個方面：一是打造良好的營商環境，二是整體規劃和業態布局。”周鳴岐表示，良好的布局就是筑巢引鳳，“有良好的布局，良好的規劃，才能夠有越來越多的投資。” 此外，“大型文旅項目引入，應充分考慮云南市場的內驅問題以及群眾消費承載能力，綜合考量之后，審慎布局。”周鳴岐認為，但凡做得好的文旅項目，必然會有各種各樣的配套設施、產業，能形成一個較為完整的業態閉環，滿足入住者基本生活物質、精神等方面的需求。 然而，要完成萬億產業的康養目標，主力建設者仍然在企業，尤其是地產企業。云南康養產業規劃的藍圖中，文旅地產本就占據著相當大的比例。從全國康養產業的格局看，地產企業也是重要主力。 然而，云南省內盡管房地產企業眾多，但能承擔這一重任的大型企業卻鳳毛麟角。云南省方面也注意到了這一點。種種因素催動作用下，云南康旅集團誕生了。 事實上，云南康旅集團由云南城投集團于2020年10月26日更名而來。根據云南省委、省政府提出的新戰略定位，云南康旅集團將聚焦成為云南省文化旅游、健康服務兩個萬億元級產業的龍頭企業，打造世界一流“健康生活目的地”的新引擎、新名片，并于2020年獲得了首期30億元現金注入。 （本文由每日經濟新聞、人民文旅聯合出品） 記者：陳利 編輯：陳夢妤 視覺：鄒利 視頻：朱星運 排版：陳夢妤王蜀杰