展望“十五五”|專訪財(cái)科院院長(zhǎng)楊志勇：遏制地方政府新增隱性債務(wù)，債務(wù)信息要透明，盡可能降低利息成本

每經(jīng)記者｜石雨昕    每經(jīng)編輯｜張益銘    

日前，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）全文公開。其中對(duì)財(cái)政工作作出的總體部署，與“十四五”規(guī)劃建議中“建立現(xiàn)代財(cái)稅體制”不同，“十五五”規(guī)劃建議明確“發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”。

與“十四五”相比，“十五五”時(shí)期財(cái)政工作重點(diǎn)有哪些變化？未來(lái)五年財(cái)政政策將怎樣積極有為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)效提升？圍繞這些問(wèn)題，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長(zhǎng)楊志勇接受了《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）專訪。

適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央支出占比

NBD：《建議》明確，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重。增加地方自主財(cái)力。在土地財(cái)政依賴持續(xù)減弱的背景下，展望“十五五”，如何優(yōu)化央地關(guān)系，有哪些具體舉措？

楊志勇：隨著土地出讓金收入的下滑，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度已經(jīng)下降。地方政府提供公共服務(wù)如何籌集到更充分的財(cái)力，是規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系需要面對(duì)的問(wèn)題。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重，增加地方自主財(cái)力，是優(yōu)化央地關(guān)系的重要舉措。

應(yīng)該看到，中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算已經(jīng)連續(xù)3年超過(guò)10萬(wàn)億元。2025年，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算規(guī)模已經(jīng)超過(guò)中央財(cái)政本級(jí)收入，這體現(xiàn)了中央財(cái)政的擔(dān)當(dāng)。可以說(shuō)，中央財(cái)政在增加地方自主財(cái)力上已經(jīng)很努力了。

黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)央地財(cái)政關(guān)系改革已經(jīng)作了明確的部署，四中全會(huì)繼續(xù)對(duì)“十五五”期間的工作提出建議，這是做好央地財(cái)政關(guān)系工作的重要遵循。

“十五五”期間，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，數(shù)字化、信息化的加深，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的安排要適應(yīng)這些變化，從而更有效地履行政府職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央支出占比，是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出的。同時(shí)，中央本級(jí)財(cái)政支出占比不到15%，低于世界主要國(guó)家水平，也說(shuō)明這么做，是符合央地財(cái)政關(guān)系規(guī)律的。

“十五五”期間，讓各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)權(quán)、財(cái)力更加匹配，當(dāng)是改革的努力方向。地方有錢能辦事，有錢同時(shí)受到約束，形成更加有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系的合理化和規(guī)范化，更好地促進(jìn)財(cái)政在國(guó)家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱作用。

NBD：《建議》明確，加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。日前，財(cái)政部正式設(shè)立債務(wù)管理司。基于此，在您看來(lái)，“十五五”期間債務(wù)管理工作有哪些重點(diǎn)？

楊志勇：要落實(shí)好一攬子化債方案，解決好存量債務(wù)問(wèn)題。地方政府存量隱性債務(wù)的置換要落實(shí)到位，同時(shí)要遏制新增隱性債務(wù)的出現(xiàn)，對(duì)違規(guī)舉債化債的要嚴(yán)懲。

一方面，地方政府債務(wù)信息要透明，這是做好地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)工作。另一方面，要增強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的主動(dòng)性，債務(wù)規(guī)模的設(shè)定要考慮到債務(wù)的可持續(xù)性，債務(wù)融資成本的確定要與市場(chǎng)資金成本相對(duì)應(yīng)，要盡可能降低利息成本。政府債務(wù)融資，要綜合考慮政府資產(chǎn)，特別是負(fù)債所形成的資產(chǎn)等因素。債務(wù)不是洪水猛獸，債務(wù)融資讓人們提前享受到未來(lái)才可能享受到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，讓生產(chǎn)條件更加優(yōu)越，讓營(yíng)商環(huán)境更加適宜，讓人們的生活更加美好。

同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，多年形成的債務(wù)不可能集中在一年或短短數(shù)年就能償還。要順應(yīng)債務(wù)管理規(guī)律，按照加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制的要求，讓政府債務(wù)管理更加透明，債務(wù)融資決策更加科學(xué)，債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，讓政府債務(wù)更具有可持續(xù)性，與高質(zhì)量發(fā)展的要求更加適應(yīng)。

此外，要促進(jìn)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，不能把企業(yè)債務(wù)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)嫁到地方政府頭上。企業(yè)作為獨(dú)立法人，有自己的資產(chǎn)，要?jiǎng)?chuàng)造條件，加快融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。

深化稅制改革使微觀主體應(yīng)納稅額與納稅能力相適應(yīng)

NBD：關(guān)于宏觀稅負(fù)的提法，過(guò)去較為常見(jiàn)的表述是“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”，而《建議》明確保持合理的宏觀稅負(fù)水平。在您看來(lái)，宏觀稅負(fù)提法變化有哪些原因？宏觀稅負(fù)與微觀經(jīng)營(yíng)主體關(guān)系緊密，要如何處理好兩者的關(guān)系？

楊志勇：保持合理的宏觀稅負(fù)水平，就是要讓宏觀稅負(fù)水平合理。宏觀稅負(fù)水平的合理與否，要與財(cái)政支出結(jié)合起來(lái)看待。2017年以來(lái)，宏觀稅負(fù)水平持續(xù)下降，2024年稅收收入占GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）之比不足13%，而與此同時(shí)，財(cái)政支出壓力較大，顯然這樣的宏觀稅負(fù)水平是不夠合理的，是不利于高質(zhì)量發(fā)展的。

宏觀稅負(fù)具體落在微觀主體上，微觀主體的應(yīng)納稅額要與納稅能力相適應(yīng)。現(xiàn)實(shí)中，納稅能力強(qiáng)的所納稅額與其能力如存在不相稱的情形，就是改革應(yīng)該努力改變的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化中，新稅源持續(xù)出現(xiàn)，要讓新的潛在稅源轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的稅收收入。這需要進(jìn)一步深化稅制改革，加強(qiáng)相應(yīng)的稅收征管。

“十五五”期間，稅制改革進(jìn)一步深化，向著健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度這一目標(biāo)前進(jìn)。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，是要讓稅收優(yōu)惠政策更加合理、更加有效。稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)用要考慮政策效果，如果短期政策長(zhǎng)期化，優(yōu)惠政策的效果就會(huì)打折扣，甚至產(chǎn)生副作用。不合理的稅收優(yōu)惠政策還可能妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，影響市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，影響市場(chǎng)統(tǒng)一。完善直接稅體系，健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，可以更好地促進(jìn)社會(huì)公平。

NBD：今年“零基預(yù)算改革”首次被寫入政府工作報(bào)告，同時(shí)也納?“十五五”規(guī)劃建議，在你看來(lái)，零基預(yù)算改革為何如此重要？當(dāng)前改革過(guò)程中遇到了哪些難點(diǎn)？

楊志勇：黨的二十屆三中全會(huì)召開之后，深化零基預(yù)算改革試點(diǎn)已經(jīng)在全國(guó)各地展開，中央層面已經(jīng)有包括財(cái)政部在內(nèi)的16個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)面還在擴(kuò)大。零基預(yù)算改革，將有力打破支出固化格局，促進(jìn)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，讓財(cái)政資金效率得到進(jìn)一步提高。

零基預(yù)算改革是調(diào)整利益的改革，改革中遇到困難是很正常的。只要按照進(jìn)一步全面深化改革的要求去做，改革的困難就完全能夠克服。

一方面，對(duì)于零基預(yù)算改革的認(rèn)識(shí)還需要進(jìn)一步統(tǒng)一。零基預(yù)算既是一種理念，也是一種預(yù)算編制方法。基數(shù)在預(yù)算編制中的重要性不言而喻。深化零基預(yù)算改革，是對(duì)不合理的支出基數(shù)的改變，讓支出回歸合理。隨著實(shí)際支出數(shù)額日趨合理，預(yù)算編制并不見(jiàn)得一切都從零開始。因此，零基預(yù)算改革的作用需要結(jié)合不同的改革時(shí)間段進(jìn)行評(píng)估。但就目前而言，深化零基預(yù)算改革在推動(dòng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌、提高財(cái)政資金效率上的作用已經(jīng)顯現(xiàn)。有的地方通過(guò)深化零基預(yù)算改革，集中了更多資金，用于科技創(chuàng)新，讓集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步發(fā)揮。有的地方通過(guò)建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，節(jié)約了財(cái)政資金，大大提高了財(cái)政管理水平。

另一方面，地方在推進(jìn)零基預(yù)算改革中，遇到了一些與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入等掛鉤的法定支出削減難題。若繼續(xù)按照原先的要求進(jìn)行支出，會(huì)造成財(cái)政資金浪費(fèi)或效率低下，但完全改變，又會(huì)與其他法律法規(guī)沖突。因此，如何按照實(shí)事求是的精神，讓預(yù)算支出安排更加科學(xué)合理，仍是難題。

零基預(yù)算改革難，但只要高度重視，并采取科學(xué)的方法，改革完全可以取得成功。有的地方主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視零基預(yù)算改革，“掛帥”又“出征”，已經(jīng)取得了很好的效果。有的地方在成本預(yù)算績(jī)效管理上取得了很好的成績(jī)。深化零基預(yù)算改革，是財(cái)政科學(xué)管理試點(diǎn)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全國(guó)已有12個(gè)地方在開展財(cái)政科學(xué)管理試點(diǎn)。沒(méi)有開展試點(diǎn)的地方，也在不同程度上進(jìn)行相關(guān)的改革。不同地方的改革經(jīng)驗(yàn)，可以相互借鑒，讓深化零基預(yù)算改革更順利進(jìn)行，并達(dá)到預(yù)期效果。

NBD：綜合來(lái)看，《建議》明確要發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。在您看來(lái)，這是出于哪些考慮因素？財(cái)政政策有哪些發(fā)?空間？

楊志勇：首先需要找到“十五五”時(shí)期在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的坐標(biāo)定位。“十五五”之后的五年，即到2035年我國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。因此，“十五五”時(shí)期是打基礎(chǔ)的五年，是為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，要鞏固拓展優(yōu)勢(shì)、破除瓶頸制約、補(bǔ)強(qiáng)短板弱項(xiàng)，在激烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，推動(dòng)事關(guān)中國(guó)式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)取得重大突破，為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

復(fù)興號(hào)動(dòng)車組經(jīng)過(guò)大橋 圖片來(lái)源：新華社

同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，“十五五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化。大國(guó)博弈更加復(fù)雜激烈，國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能不足，我國(guó)發(fā)展受到國(guó)際形勢(shì)演變的深刻影響，戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多。

對(duì)此，需要堅(jiān)定信心，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的支撐條件和基本趨勢(shì)沒(méi)有變，同時(shí)要對(duì)存在的發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題有清醒的認(rèn)識(shí)，要有科學(xué)的政策選擇。

展望“十五五”，發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，要更精準(zhǔn)地促進(jìn)有效需求的擴(kuò)大，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，有力有效地消除國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在的卡點(diǎn)堵點(diǎn)；要更有力地支持高水平科技自立自強(qiáng)，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的深度融合，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；要大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得更大進(jìn)展；要大力促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)，增加居民可支配收入，更好地保障和改善民生；要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，采取更有針對(duì)性的財(cái)政政策措施；要在重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范化解上采取積極有效的措施，為更加積極的財(cái)政政策的實(shí)施創(chuàng)造更好環(huán)境。