“逐夢”淮海經濟區34年，徐州太難了

每經記者｜朱玫潔    每經編輯｜劉艷美    

在剛剛閉幕的兩會上，全國人大代表、徐州市委書記周鐵根再次為淮海經濟區發聲——

懇請國家在“十四五”規劃綱要中，明確提出支持淮海經濟區協同發展，從而打造省際協同合作的示范樣板，實現淮海經濟區“洼地崛起”。

梳理公開報道不難發現，近幾年兩會，都少不了關于淮海經濟區的聲音，其中又屬“中心城市”徐州最為積極。2017年，江蘇代表團更是聯名提出議案，將淮海經濟區上升為國家區域規劃。

淮海經濟區并不是一個新概念，最早可追溯至1986年，是國內最早的“區域性經濟合作組織”之一。

不過，30多年來，淮海經濟區始終未能走進國家視野。“十三五”規劃綱要確定19個城市群，淮海經濟區還處于戰略布局“空白”。

圖片來源：《國民經濟和社會發展第十三個五年（2016~2020年）規劃綱要》

直到2018年10月——

國家發改委發布《淮河生態經濟帶發展規劃》，明確“淮海經濟區”包括來自江蘇、安徽、山東及河南四省邊界的十座城市：徐州、連云港、宿遷、宿州、淮北、商丘、棗莊、 濟寧、臨沂以及菏澤。其中還寫道，“著力提升徐州區域中心城市輻射帶動能力”。

這意味著，淮海經濟區正式上升到國家戰略規劃層面。但時至今日，“心不齊”、“帶不動”仍是老大難問題，徐州也有幾分“一頭熱”的尷尬。

態度冷淡

各地每年的政府工作報告都會對一年的重要工作作出安排，這也是觀察城市發展重心的一個捷徑。

在2020年的徐州市政府工作報告中，淮海經濟區被提及10次。

圖片來源：徐州市人民政府網站

其中提到，今年徐州政府工作要以建設淮海經濟區中心城市為“主抓手”，并進一步健全淮海經濟區協同發展機制，深化交通、生態環境、社會事業等重點領域合作。

此前，于2017年6月獲批的《徐州市城市總體規劃（2007-2020）》（2017年修訂），首次在國家層面對徐州“淮海經濟區中心城市”定位予以認可。

這也是徐州當前工作的重中之重。其今年的政府工作報告還寫道，“在國家發展全局中找準目標定位，積極推動淮海經濟區協同發展上升為國家戰略。”

相較而言，淮海經濟區內其他城市的熱情略顯淡薄。

梳理另外9座城市2020年政府工作報告：宿州、淮北、濟寧分別提及淮海經濟區4次、3次、2次；5座城市僅有部分提及范圍更大的“淮河生態經濟帶”，對淮海經濟區只字未提；臨沂2020年政府工作報告尚未發布，2019年政府工作報告僅提及淮海經濟區1次。

從明確提到淮海經濟區的城市來看，實質性內容也不算多。例如：

臨沂2019年政府工作報告提出，“主動融入淮海經濟區、對接沿海城市群、建設臨日都市區……”

淮北在2020政府工作報告表示，“落實長三角一體化發展重大舉措任務分工，深度參與淮河生態經濟帶、淮海經濟區建設。”

宿州是提及次數最多的城市，“圍繞建設長三角聯通中原城市群節點城市、淮海經濟區副中心城市”、“深化新一輪淮海經濟區協同發展機制，啟動合作共建宿州徐州現代產業園”。

值得注意的是，宿州是唯一提出“淮海經濟區副中心城市”定位的城市。

不過，對比10座城市，宿州2019年GDP尚未突破2000億元，排名第八位。“淮海經濟區副中心城市”的提法，似乎缺乏說服力。

淮海經濟區10城2019年經濟及人口數據 數據來源：各地統計局（注：臨沂、菏澤戶籍人口為2018年數據；臨沂、棗莊人均GDP為根據GDP/常住人口計算，非官方公布）

地位不穩

實際上，就連徐州的“老大”地位也不穩固。對淮海經濟區多年的討論中，徐州、濟寧誰是中心城市一直是個熱門話題。

從2017年修訂后的徐州城市總規獲批到2018年出臺《淮河生態經濟帶發展規劃》，都被外界解讀為徐州“中心城市”地位穩了。而且，從經濟總量看，徐州2019年GDP超過7000億元，濟寧則不到4500億元，二者相差懸殊。

圖片來源：《淮河生態經濟帶發展規劃》

盡管如此，2015年至今，濟寧連續數年將“淮海經濟區中心城市”寫入政府工作報告。在今年的政府工作報告中，濟寧依然提出要“提速提質魯南經濟圈和淮海經濟區中心城市建設”。

在不少人看來，徐州更多只是淮海經濟區地理中心，而非經濟中心。主要原因在于，其自身尚處于集聚要素階段，還未形成外溢帶動效應。

最顯著的表現是，2012年以前，徐州作為勞務輸出大市，人口凈流出始終大于凈流入，常住人口比戶籍人口少了將近160萬人。2012年之后，徐州常住人口才止降回升，近三年年增長也僅為2～4萬人。至今，徐州仍處于人口流出狀態。

數據來源：wind 制圖：城市進化論

從各個城市2020年重點工作安排來看，往往更傾向于與上海、北京等地機構平臺以及全國龍頭企業、省內代表企業互動。例如：

濟寧提到，積極對接央企魯企，深化與中建、中鐵建、山東高速、齊魯交通等企業合作；

身處長三角的淮北提出，推進與中科院、上海交大等大院大所合作；

擔負“魯西崛起”重任的菏澤，也在推進上海復旦科技產業園生物醫藥孵化器發展。

早在2018年，徐州就提出，要努力做到“徐州之于淮海經濟區如同上海之于長江三角洲”。

然而現實是，淮海經濟區作為四省邊界“洼地”，在徐州還不能像上海那樣給周邊兄弟城市“分蛋糕”的情況下，其他城市尋求發展資源時，不得不“舍近求遠”。

中心城市缺乏輻射帶動能力的結果就是，在京津冀和長三角兩大“高原”中間，淮海地區成了一片“斷裂帶”。

如何“唱戲”？

當然，自2018年列入國家戰略層面規劃后，淮海經濟區建設并非毫無進展。這主要體現在簽訂合作框架、備忘錄、建立對話機制方面。

2018年、2019年連續兩年，在國家發改委指導下，10市召開主要領導參加的協同發展座談會。2019年，淮海經濟區10市產業協同發展、生態修復和環境保護等15個專題合作協議簽署施行。

一個基礎的“臺子”已搭建起來，但怎樣“唱戲”依舊困難重重。

河南省社科院區域經濟研究中心主任、研究員任曉莉曾表示，此類聯席會經驗成績談得多，而如何解決協作問題談得不多。

還有多位學者提出，此類對話、協商而非制度性合作機制，缺乏執行力和約束力。實際上，城市間的合作協議時常面臨的難題正是“框架協議簽了一堆”，推進落實整體乏力。

圖片來源：徐州市人民政府網站

或許也是因此，周鐵根此次建議：

“由國家發改委牽頭編制專項規劃，明確具體承辦司局，進一步明確淮海經濟區協同發展的戰略定位、發展目標、重點任務和保障措施。”

“協調蘇魯豫皖四省建立推動淮海經濟區協同發展的省級協調會商機制，研究制定統一的中長期規劃和行動方案。”

誠然，城市間要打破壁壘本就不易，更不用提邊界城市的跨省合作。但更現實的問題是，對于淮海經濟區城市來說，是否有足夠動力來解決這些難題？

“當務之急是徐州要提高自身城市競爭力。”中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀告訴城叔，“中心城市”、“帶動作用”不是政策寫出來的，也不是口號喊出來的，創造好良好的發展環境是關鍵。

“包括產業發展環境、教育醫療水平、文化環境等多方面。”陳耀說，至少要盡快把人口流出的狀態扭轉為人口流入。

與此同時，陳耀表示，斷頭路、公共服務、生態，這些層面都有協同文章可做。他還建議，在一些有合作基礎的產業方面，也可率先推進。例如，淮海經濟區城市都具有一定的旅游優勢，包括紅色旅游等，“可以設計一些路線，將彼此聯動起來”。

淮河生態經濟帶示意圖 圖片來源：《淮河生態經濟帶發展規劃》

當下，淮海經濟區已有一些探索，比如10市公積金貸款互貸正在推進，徐州也在異地就醫等方面與周邊城市加強合作。但邊緣地帶“3個老工業城市”與“7個資源型城市”要抱團崛起，顯然并非易事。