陸銘：從增量擴張到存量提質，城市承載力可以打破“天花板”

每經記者｜肖純    每經編輯｜劉艷美

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時隔10年，中央城市工作會議再次舉行，為新一輪城市發展定下基調——

“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”這意味著，城市工作不僅要解決城鎮化過程中的問題，還要解決城市發展本身的問題。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在接受城市進化論專訪時指出，過去十年，中國城市發展經歷了從增量時代到存量時代的關鍵轉折，需要更加注重城市的發展質量。

針對“存量提質增效”的方向，陸銘認為不同地區需要“分類施策”：人口流入城市需要盤活閑置用地和建筑，緩解住房壓力，并增加基礎設施和公共服務的供給；人口流出地區可以推進對建設用地進行減量，復耕為農業或生態用地等。

而著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，他認為應打破行政邊界思維，構建一體化都市圈，并通過技術升級、改善治理來突破城市承載力的“天花板”。

城鎮化仍有望保持一定速度

城市進化論：對比發達工業化國家城鎮化率普遍超過80%，當前我國城鎮化率為67%，如何理解我國城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”的變化？“存量提質增效”主要體現在哪些方面？

陸銘：我們討論的城鎮化包括土地城鎮化和人口城鎮化。土地城鎮化從快速增長轉向穩定發展，符合當前階段特征；而人口城鎮化仍受兩大因素影響。

一是制度變革方面，如果當前城市戶籍制度進一步深化改革，促進人口的自由流動，農村土地制度、宅基地制度改革為農民進城松綁，那么城鎮化仍有望保持一定速度，而不一定會放緩。

二是人口結構方面，農村外出打工的青年很多已在城市定居，留在農村的多為老人。這很像上世紀90年代后的日本，因農村人口逐漸老去，當時日本出現了第二波城市化加速過程，中國也有可能出現類似的情況。

在這一過程中，通過存量提質增效，提供公共服務，保障人們的生活質量，變得關鍵。不同地區盤活存量的方式不同，我覺得大致可分為三類——

對人口增長較快的城市，可以考慮將利用率低的工業用地，以及閑置寫字樓等商服用地，轉成居住用地，以緩解住房緊張的問題。人口增長特別快的大城市，可能還要進一步將農業用地轉為城市建設用地。

對人口持續流出的地區，主要是地理條件較差、位置偏遠的中小城市，會產生越來越多的閑置住宅、基礎設施、產業用地等，就要考慮建設用地減量的問題。減量過程中，一部分做生態修復，一部分復耕為農業用地。這種情況下，基本公共服務均等化的同時，優質公共服務可能要集中供應才能兼顧效率與公平。

對人口負增長更快的農村地區，集體經營性建設用地、宅基地都要進行減量，復耕為農業用地后，會相應產生一些建設用地指標，可以在全國范圍優化配置，投入到人口增多的城市，實現空間資源配置優化。

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城市進化論：如您所說，通過戶籍、土地等制度變革促進城鄉間人口自由流動，應該如何推進？

陸銘：現在在土地和戶籍制度改革方面仍然存在一些障礙，首先是戶籍制度，一些一線和二線城市仍沒有實現常住人口自由落戶，或者不能落戶情況下公共服務按常住人口配置仍沒有實現。

未來在人口流入多的地方，一方面應加大公共服務和基礎設施的供應，另一方面通過積分落戶改革，將實際居住年限和社保繳納年限作為主要落戶標準。特別要取消或大幅降低教育水平在積分落戶中的分值權重，取消積分落戶的名額限制，以及實現同等級城市之間、都市圈中心城市與外圍城市之間的互認。

不過我們調研也發現，像昆明這樣的省會城市，戶籍已經完全放開，可以自由落戶，但很多外來人口不愿落戶，原因是一些人擔心在農村的權益受損。

二十屆三中全會已經明確指出，農民在城鎮落戶后，他們在農村的三個權益可以保留，一是農業用地的承包權，二是宅基地的使用權，三是集體財產的收益分配權。但調研發現很多人不知道該政策，提醒我們要加大政策的宣傳力度。

此外在土地制度方面，現在矛盾比較大的是集體經營性建設用地入市，以及宅基地制度改革，應該總結既有經驗，加快推進。

有的城市還會繼續“成長”

城市進化論：著眼提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，此次會議提出，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。在此背景下，未來中心城市如何平衡“集聚效應”與“承載力極限”？

陸銘：這個問題的關鍵是如何理解“城市”。很多人的思維定式是把城市當成一個行政轄區，但隨著經濟發展，真正意義上的城市實際上是一個連綿的城市地帶。

大城市與周邊中小城市形成一體化都市圈，外圍城市與中心城市在產業、居住和公共服務上高度一體化。比如居住在中小城市，工作在大城市，生產基地在中小城市，研發設計在大城市。

從這個意義上理解，中心城市還會進一步發展，然后與周邊中小城市形成一體化。在這一過程中，中心城市由于經濟集聚效應和產業規模效應，人口仍然會持續增長。比如廣州、深圳，去年又出現了比較明顯的人口增長。未來隨著中心城市基礎設施改善、公共服務增加、戶籍制度改革，人口仍會進一步上升。

至于承載力，隨著技術進步與管理改善，承載力可以打破“天花板”。從全球范圍來看，還沒有一個真正遇到承載力極限的城市，除了少數自然條件極其惡劣的地方。而在自然條件正常的地區，東京都市圈的人口已經接近3800萬人，且人口仍在小幅增長。

人口向中心城市及都市圈集聚是長期的趨勢，如果不對公共服務、基礎設施等進行增量優化，會出現供給側的短板，反而將加劇城市病。

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城市進化論：會議部署要著力優化現代化城市體系，在您看來，未來大中小城市和縣城、農村將分別扮演什么角色？

陸銘：它們的關系是分工協作、優勢互補、梯度發展。不同地方的人口規模、產業結構、經濟發展的比較優勢都是不一樣的。

人口規模較大的城市群、都市圈中心城市，以及一些省會城市的主要功能是現代服務業，包括科技創新等，這些大城市的郊區可以布局先進制造業。中小城市更多承載制造業功能，大城市周邊的中小城市還要承載一定的居住功能，讓都市圈形成外圍居住、中心工作的場景。

一些相對偏遠的縣城，主要服務于當地區域經濟中的生態和農業發展功能，需要形成一個提供公共服務的節點。邊境地區縣城還要承擔國防功能。

最后是農村地區。少數靠近大城市的農村，承載的是城市蔬菜生鮮供應和本地居民的休閑度假功能。遠離城市的農村，未來產業結構一是農業，隨著農村人口減少，農業生產要走向規模化；二是旅游業，很多農村地區實際上也是旅游目的地，有的是自然風光，有的是少數民族文化，有的是古建筑、古村落；三是自然資源，比如森林、礦產、清潔能源，西北很多農村布局了光伏和風電，在新能源賽道上找到了自己的位置。

不同地區的人口密度由高到低變化，但不同地區人均GDP和公共服務水平要努力縮小差距，達到一個大致的均等化水平。

存量時代要“以生活留人”

城市進化論：我國城市發展已經進入城市更新的重要時期，從“有沒有”轉向“好不好”。此次會議提出以城市更新作為未來城市工作的重要抓手，有何現實意義？在此基礎上，如何理解會議中提到的“充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用”？

陸銘：城市發展進入存量時代，隨著經濟發展水平進一步提高，城市產業結構中服務業占比還會上升，日新月異的技術也會影響城市發展。在這一過程中，一些土地、建筑用途很可能不適應新的發展趨勢，出現供求不匹配。存量調整就是通過城市更新來適應新變化。

比如隨著生活水平提高，老舊小區的居住條件、智能化水平、環保要求、物業管理等方面都需要升級。為應對人口老齡化，建筑還要進行適老化改造，防災減災設施也要更新，以適應韌性城市的要求。

此外，城市更新一個非常大的主題，就是讓老街區重新煥發活力，以匹配服務業占比越來越高的趨勢。老城區、老街區要布局一些體驗感和互動性比較強的場景，呼應出現的新業態。

更進一步來說，國內大循環的關鍵是增加服務消費的總量和占比，相應的需要有實體場景。在人口規模和密度方面，城市高于農村，大城市高于小城市，所以大城市在服務消費中起到的作用就更大。

大城市可以發揮自身規模優勢，發展對人口規模依賴度比較高的服務業，比如會展、演藝、體育賽事等，通過這些消費場景成為消費中心城市。不具備條件的中小城市可依托便捷交通，融入都市圈的消費與產業網絡。

在生產側，大城市與中小城市之間需要有更密集的一體化互動，比如大城市的設計、研發、商貿、金融等現代服務業，可以賦能中小城市的制造業。這樣一來，無論是對國內大循環、優化資源配置，還是產業升級，都將產生巨大的作用。

而從國際大循環角度，未來我們要擴大服務業開放，大城市也將成為前沿陣地。比如金融、商貿、電信、互聯網、教育、醫療、文化等領域，首先需要在大城市形成水平更高、能對接國際標準的服務開放場景，進而溝通國內外的兩個市場。

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城市進化論：您曾提到城市要“以生活留人”。此次會議指出，要著力建設舒適便利的宜居城市，大力發展生活性服務業，提高公共服務水平。在您看來，什么樣的城市更留得住人？

陸銘：以生活留人，總體上來講，就是一個城市通過提高整體宜居性和城市生活質量，提升對人口的吸引力。

首先是公共服務，尤其是教育、醫療、養老、幼托等將成為提升人口吸引力的重要條件。其次是城市生態、環境、空氣質量，要實現人與自然和諧共生。除了這兩點，比較容易忽略的是生活性服務業。隨著人們生活水平逐漸提高，對于餐飲、文化、娛樂、體育等方面的需求會日益增加，這就需要在這些領域增加供給的數量、質量還有多樣性。

多樣性的魅力也是城市留人的重點。在大城市里，來自五湖四海的人共同聚集，甚至有來自于不同國家、不同文化、不同語言的人在同一座城市生活。城市要為多元人口提供多元的生活和服務，比如教育、醫療等公共服務能提供英語或其他外語支持，將更易吸引國際人才。

通過高質量的、多元化的生活環境，讓一座城市成為吸引人前來居住和工作的地方，也將為下一階段服務業發展提供條件。